Burgemeester

De functie van burgemeester wordt in het begin van de 19e eeuw uitgevoerd door drie personen. Vanaf 1824 is er sprake van één burgemeester en vanaf 1851 vormt deze een apart bestuursorgaan. Hij maakt tevens deel uit van de gemeenteraad en houdt zich met name bezig met het dagelijks bestuur. Na de Tweede Wereldoorlog verandert de functie van de burgemeester nauwelijks.

Geschiedenis

Begin 19e eeuw

Anders dan na 1851, wanneer er een duidelijke scheiding komt tussen college en gemeenteraad, is er in 1816 geen politiek verschil tussen raad en burgemeesteren. Er bestaat geen strikt onderscheid tussen een uitvoerend en een controlerend orgaan. De in een democratie zo belangrijke checks and balances ontbreken. Ook wat het verkiezen van beide organen betreft staat de democratie op een laag pitje. De eerste benoeming van de burgemeesteren geschiedt door de koning.<ref>Artikel 43, zie Raadssignaten, f. 5, v.</ref>

Artikel 54 van het reglement omschrijft de taak van de burgemeesteren als volgt: "Burgemeesteren hebben het Bestuur en oppertoezicht over al hetgeen de dagelijksche gewone Policie, de handhaving der keuren , de beheering van Stads geldmiddelen, gebouwen en andere eigendommen en de conservatie van stads regten betreft, en in het generaal over alles, hetgeen bij dit Reglement niet bijzonderlijk aan den Raad is opgedragen en toegekend, en zulks alles overeenkomstig de algemeene wetten of bepalingen, omtrent het uitoeffenen van dat Bestuur en oppertoezigt bestaande, of verder gemaakt zullende worden".<ref>S.A.N, Raadssignaten, 1816, f. 6, v. artikel 54</ref>

Bij 'dagelijksche gewone Policie' gaat het trouwens niet om het politie-apparaat, maar om 'policie' in ruime zin. Bedoeld wordt het dagelijks bestuur, dit in tegenstelling tot het incidentele bestuur van het andere bestuursorgaan, de gemeenteraad. In feite is dat het grote verschil tussen het college van burgemeesteren en de raad: het permanente versus het meer incidentele karakter van het bestuursorgaan.

Het college van burgemeesteren wordt voorgezeten door de presidentburgemeester. Staken bij de vergaderingen van de burgemeesteren de stemmen, dan is het in veel steden regel dat dan de stem van de presidentburgemeester de doorslag geeft. In Nijmegen is dat anders. Hier heeft het oudste raadslid die, soms cruciale, positie.<ref>Zie artikel 53, S.A.N., raadssignaten 1816, f. 6, v.</ref>Belangrijk is het op te merken dat de burgemeesteren een collegiaal bestuur vormen. Er is niet één burgemeester die aparte, grotere bevoegdheden heeft. Het bestuurlijk zwaartepunt ligt bij de burgemeesteren, die goeddeels zonder goedkeuring van of controle door de raad de gemeente bestieren. Waar de gemeenteraad besluiten neemt, stemmen zij ook mee. Aangezien de gemiddelde opkomst, inclusief de burgemeesteren, zelden meer dan tien personen is, kan een eensgezind college dan ook in de raad een gewichtige stem hebben.

Reorganisatie 1824

In de jaren 1824-1825 komen er nieuwe regeringsreglementen voor de inrichting van het lokaal bestuur. Het college van burgemeesteren wordt vervangen door één burgemeester en twee wethouders. Ondanks deze naamswijziging is het idee van een collegiaal bestuur gehandhaafd. De burgemeester is nu te midden van de twee wethouders primus inter pares. Afgezien van enkele benoemingsrechten heeft hij niet duidelijk meer bevoegdheden dan de wethouders. Deze blijven samen met hem het dagelijks bestuur van de stad vormen.

Burgemeester en wethouders worden door de Koning uit de leden van de raad benoemd. Buitengewone omstandigheden kunnen een reden zijn daarvan af te wijken. Een dergelijke omstandigheid doet zich blijkbaar voor te Nijmegen wanneer op 12 december 1830 jhr. D.R.J. van Lijnden als niet-raadslid tot burgemeester wordt benoemd.

Er komen bestuursperiodes van zes jaar te rekenen vanaf januari 1825. Om de twee jaar zal één van de wethouders aftreden en als derde in de rij, dus na de zes jaar, zal de burgemeester aftreden. Herbenoeming is mogelijk. Misschien mogen we zelfs stellen dat herbenoeming gebruikelijk is. Dat lijkt in ieder geval in Nijmegen de praktijk te zijn. In deze stad komen bestuursperiodes tot een einde òf door de zeer hoge leeftijd van bestuurders òf doordat betrokkenen overlijden.

College van B. en W.

De burgemeester zit het college van Burgemeester en Wethouders voor. De taak van het college komt overeen met die van de burgemeesteren. Alleen in de redactie verschilt artikel 88 van het hiervoor geciteerde artikel 54 van het reglement van 1816. Artikel 88 luidt als volgt: "De Burgemeester en Wethouders hebben het bestuur en oppertoezigt over al hetgeen de dagelijksche gewone policie, de handhaving der keuren, de beheering van stads geldmiddelen, gebouwen, en andere eigendommen, en het behoud van stads regten betreft, en in het algemeen over alles, hetgeen bij dit reglement niet bijzonderlijk aan den Raad is opgedragen en toegekend, en zulks alles overeenkomstig de algemeene wetten en bepalingen, omtrent het uitoefenen van dat bestuur en oppertoezigt bestaande, of die verder gemaakt zullen worden."<ref>Reglement voor het Bestuur de stad Nijmegen, kopie met door de griffier van Gedeputeerde Staten gewaarmerkte toevoegingen in handschrift, in: S.A.N., 1032.</ref>

Het nieuwe college krijgt er, in vergelijking met het college van burgemeesteren, enkele bevoegdheden bij. Het krijgt de macht om in zeer bijzondere gevallen geheel zelfstandig de wetgevende bevoegdheid uit te oefenen. Verder veranderen voor het college de benoemingsrechten voor de lagere ambtenaren. Een deel van de lagere ambtenaren, die eerst beurtelings door burgemeesteren en raad werden benoemd, wordt nu uitsluitend door burgemeester en wethouders aangesteld en indien nodig geschorst. Een nieuwe taak voor het college is de inspectie van alle gestichten, die uit de stads- of landskas gelden ontvangen, alsook het toezicht op de stadsleenbank. Een nieuwe bevoegdheid tenslotte is het recht aan de koning personen voor te dragen, die door het college geschikt worden geacht voor het commissariaat van politie. De algemene competentiedeling tussen enerzijds college van burgemeester en wethouders en anderzijds de gemeenteraad blijft hetzelfde. Het college heeft, even- als onder het vorige reglement, alle bevoegdheden die niet in het bijzonder aan de raad zijn toegekend.

Er is al op gewezen dat het wezen van het collegiaal bestuur niet is aangetast. De burgemeester blijft primus inter pares. Hij heeft nauwelijks uitgebreidere bevoegdheden gekregen in 1824. Meer dan door enige uitbreiding van zijn bevoegdheden is de positie van de burgemeester versterkt doordat hij nu altijd voorzitter is, zowel van het college van burgemeester en wethouders als van de raad. Formeel heeft hij niet veel meer macht gekregen, maar zijn autoriteit is gegroeid. Bovendien is hij nu degene die aanzienlijk beter gesalarieerd wordt dan de wethouders. Deze moeten zich met een duidelijk lagere jaarwedde tevreden stellen. Dat doen zij ongaarne: zij dienen bij de koning verzoeken in om een betere financiële beloning.<ref>Raadssignaten, f. 35 v., f. 36 r.</ref>

Gemeentewet 1851

De gemeentewet van 1851 legt de grondslag voor het moderne lokale bestuur. Een belangrijke verandering met betrekking tot de functie van burgemeester is de vorming van een derde bestuursorgaan in de persoon van de burgemeester zelf. Het bestuur staat sindsdien uit de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en uit de burgemeester zelf als apart orgaan. Een andere verandering vormt het primaat van de raad: dit orgaan staat sinds 1851 als eerste macht aan het hoofd van het gemeentebestuur.

De burgemeester is, in zijn hoedanigheid van handhaver van de openbare orde, ook nog het derde bestuursorgaan . De burgemeester is het hoofd van de politie, aan de gemeenteraad is het de algemene voorschriften van politie goed te keuren. Verleent de raad deze goedkeuring niet, dan verliezen de door de burgemeester opgestelde voorschriften hun geldigheid. De burgemeester op zijn beurt kan weer via Gedeputeerde Staten de Kroon verzoeken de beslissing van de gemeenteraad te vernietigen. De benoeming van de burgemeester geldt voor zes jaar. Deze termijn is niet meer gekoppeld aan de ambtstermijnen van de wethouders en raadsleden. De burgemeester is een zelfstandig bestuursorgaan. Voor het ambt geldt een minimumleeftijd van 25 jaar, terwijl voor de raadsleden en de wethouders de minimumleeftijd op 23 jaar is gesteld.

Vernieuwd college van B. en W.

De burgemeester vormt ook onderdeel van het college van Burgemeester en Wethouders. De burgemeester, die tevens raadslid kan zijn, wordt benoemd door de koning. De wethouders worden niet meer benoemd door de koning, maar gekozen uit en door de gemeenteraad. Hun aantal varieert naargelang het getal der inwoners van een gemeente. Nijmegen krijgt er in 1851 een wethouder erbij, het getal van de wethouders komt op drie. Zij worden gekozen voor zes jaar, om de drie jaar treedt de helft af. In 1887, als het bevolkingsaantal van Nijmegen de 30.000 overschrijdt, komt er een wethouder bij.

De wethouders staan de burgemeester bij in het bestuur van die takken van de huishouding van de gemeente die niet aan de raad, maar expliciet aan burgemeester en/of wethouders zijn opgedragen. Zij vormen tevens, met de burgemeester als voorzitter, een college waaraan het dagelijks bestuur van de gemeente is opgedragen. Hun reglement van orde mogen zij zelf opstellen, maar daarna moeten zij het ter goedkeuring voorleggen aan de gemeenteraad. Bij het staken van de stemmen in vergaderingen van het college heeft de burgemeester als voorzitter, de beslissende stem. Voor het dagelijks bestuur zijn burgemeester en wethouders verantwoording schuldig aan de raad. Wethouders, die weigeren de door de gemeenteraad gevraagde inlichtingen te geven, kunnen door de raad worden ontslagen. Ook daaruit blijkt dat de gemeenteraad het primaat binnen het lokale bestuur heeft. Het college van B. en W. kan een eigen invulling geven aan zijn uitvoerende taken. Het kan het initiatief nemen tot het vormen van commissies van bijstand. Deze commissies onder voorzitterschap van de burgemeester assisteren het dagelijks bestuur bij bijzondere beheerstaken als het beheren van de gemeentebedrijven. In gevallen dat de gemeenteraad een dergelijke commissie wenselijk acht, mag het college van B. en W. aan die wens voorbijgaan. Het college en niet de raad bepaalt of er een commissie van bijstand komt.

Tweede Wereldoorlog

Na de capitulatie op 15 mei 1940 verandert er voor het lokaal bestuur aanvankelijk weinig. De bezetter laat de gemeenteraden en de colleges van B. en W. voortbestaan. Wel wordt de verhouding met de centrale overheid een bijzondere doordat de regering haar zetel verplaatst heeft naar Londen. Uiteindelijk is het Reichskommissar A. Seyss-Inquart die met zijn verordeningen bepaalt wat er in Nederland wel of niet gebeurt.

Een verordening die grote consequenties heeft voor het gemeentebestuur is de verordening van 10 augustus 1941. Daarin wordt onder andere bepaald dat per 1 september 1941 de werkzaamheden van de gemeenteraad en de colleges van B. en W. moeten rusten. Tevens worden, krachtens dezelfde verordening, de werkzaamheden van de gemeentelijke commissies opgeschort, een maatregel die per 28 september 1941 van kracht wordt.<ref>Beijer. A.B.M., Gemeentelijk beleid in bezettingstijd, Nijmegen 1940-1944. Reakties van bestuur en ambtelijk apparaat op enige maatregelen van de bezetter, (scriptie GAN 1982), pp. 21-22.</ref> De taken van de opgeheven gemeentelijke organen worden waargenomen door de burgemeester. In de praktijk blijkt het gevolg van de verordening wèl het einde van de gemeenteraden, maar niet van de colleges van B. en W. Daartoe aangezet door Frederiks blijven de burgemeesters met hun wethouders vergaderen, ook te Nijmegen. De komst van NSB-burgemeester Van Lokhorst in 1943 betekent het einde van die praktijk. Nog enkele maanden vinden vergaderingen van het college plaats, waarna de NSB-burgemeester op een nieuwe wijze de gemeente gaat besturen.

Vanaf mei 1943 houdt Van Lokhorst een nieuw soort bijeenkomst. Aanwezig daarbij zijn de hoofden van de secretarie-afdelingen, de directeuren van de verschillende diensten en bedrijven, alsmede de wethouders. Aangezien de burgemeester iemand is die het leidersprincipe tot de dagelijkse praktijk maakt, kunnen deze bijeenkomsten niet als een soort overlegstructuur gezien worden. Van Lokhorst beschouwt zich als een lokale alleenheerser. Een conflict tussen hem en de hoofden en directeuren leidt tot het ontslag van de ambtelijke top. Lageren in de hiërarchie èn door Van Lokhorst benoemde 'kameraden' nemen de plaatsen van de ontslagenen in. De wethouders, op wethouder Van der Velden na, worden in de loop van 1943 ontslagen en vervangen door NSB-ers. In februari hadden zij allen ontslag aangevraagd. Het verzoek van Van der Velden wordt overigens pas in 1944 ingewilligd. Vanaf 1 februari 1944 heeft Nijmegen alleen nog NSB-wethouders. De benoeming en de bestuurspraktijk van Van Lokhorst kunnen als een laatste fase beschouwd worden van een proces van steeds verdergaande invloed van de bezetter op het plaatselijk bestuur. Na de oorlog wordt loco-burgemeester mr. P.I.J.M. van der Velden benoemd tot burgemeester van Nijmegen.

Naoorlogse ontwikkelingen

In Nijmegen worden de eerste naoorlogse gemeenteraadsverkiezingen gehouden op 27 september 1946. Tot die tijd fungeert de noodgemeenteraad, die op 27 november 1945 voor het eerst in vergadering bijeenkomt. De 37 leden zijn gekozen door en uit een kiescollege van 111 personen, samengesteld door de burgemeester en vijf vertrouwensmannen, welke de belangrijkste geledingen van de Nijmeegse samenleving vertegenwoordigen (de katholieke werkgevers, de katholieke arbeiders, de katholieke middenstand, de protestants-christelijke bevolkingsgroep en de sociaaldemocraten). De noodraad telt 24 katholieken, 8 sociaal-democraten, 3 protestanten, 1 vrijzinnig-democraat en 1 liberaal. De samenstelling van de gemeenteraad komt overeen met de samenstelling van de laatst gekozen vooroorlogse raad.

In 1964 vindt een belangrijke wijziging plaats met betrekking tot de posities van raadscommissies, maar de functie en positie van burgemeester en B. en W. blijven nagenoeg hetzelfde.

Huidige functie

Binnen de gemeente heeft de burgemeester tegenwoordig verschillende rollen. Hij is voorzitter van zowel de gemeenteraad als het college van burgemeester en wethouders. Van dit laatste orgaan is de burgemeester ook lid. Daarnaast fungeert de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan in de gemeente.

Als apart bestuursorgaan heeft de burgemeester enkele bijzondere taken en bevoegdheden, waarbij hij niet opereert namens gemeenteraad of college van B. en W.. De burgemeester moet over zijn handelen wel verantwoording afleggen aan de raad.

• De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde in Nijmegen. Hij kan daarbij bevelen geven die de openbare orde moeten handhaven of herstellen. Je kunt daarbij denken aan het verplaatsen of verbieden van voetbalwedstrijden.
• De burgemeester heeft het opperbevel bij brand en ongevallen en hij moet toezicht houden op openbare vermakelijkheden en samenkomsten (kermis, evenementen). Deze verantwoordelijkheid hangt nauw samen met die voor de openbare orde. Ook op dit gebied is de burgemeester bevoegd om maatregelen te treffen om de veiligheid en gezondheid van burgers te beschermen.
• In het geval van oproer, ernstige wanordelijkheden en in rampsituaties kan de burgemeester noodbevelen geven en zelfs noodverordeningen uitvaardigen.
• De burgemeester ziet in algemene zin toe op de kwaliteit van de dienstverlening van de gemeente. Hij legt daarover jaarlijks verantwoording af in het Burgerjaarverslag.
• De burgemeester is intermediair voor Hare Majesteit de Koningin bij het aanvragen van Koninklijke Onderscheidingen voor inwoners van Nijmegen.

Voetnoten

<references/>

Bronnen

• Gruppelaar, L., Lokaal bestuur en stedelijke overheid te Nijmegen, 1816-1851, Gemeentearchief Nijmegen, 1994.
• Gruppelaar, L., Lokaal bestuur en gemeentelijke overheid te Nijmegen, 1851-1919, Gemeentearchief Nijmegen, 1994.
• Gruppelaar, L., Lokaal bestuur en gemeentelijke overheid te Nijmegen, 1919-1945, Gemeentearchief Nijmegen, 1995.
• Nabuurs, N., Lokaal bestuur en gemeentelijke overheid te Nijmegen, 1945-1984, Gemeentearchief Nijmegen, 1996.
• Informatie van de gemeente Nijmegen

Verantwoording

Bewerking van de resultaten van onderzoek, gedaan in de jaren 1994-1996, naar lokaal bestuur en gemeentelijke overheid in Nijmegen door Lisette Kuijper (Regionaal Archief Nijmegen, 2010)